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發表日期:2016年12月08日

 

準確把握“十三五”環保規劃定位和基本特征

 

                   2016-12-07  來源:中國環境報       吳舜澤

 

“十三五”時期,我國面臨全面建成小康社會的戰略節點,環境保護的外部條件和內部動力發生重大變化,國務院要求的規劃定位發生重大變化,其承載內容、邊界和基本特征也不同以往,具有其特殊性,也具有重大意義。

《“十三五”生態環境保護規劃》(以下簡稱《規劃》)是我國編制的第九個五年環境保護規劃,與以往的五年規劃相比,需要站在歷史維度、小康節點,需要把握其7個方面的定位和基本特征,堅持戰略思維,瞄準問題,突出重點,做好統籌謀劃,搞好規劃實施。

1 統籌部署加快補齊生態環境短板的總體規劃

黨的十八大提出的2020年全面建成小康社會的戰略目標,包括經濟、社會、民主、法制、文化和資源環境等6個方面,其中生態環境是全面建成小康社會的突出短板。習近平總書記指出,“小康全面不全面,生態環境質量是關鍵”,“必須全力做好補齊短板這篇大文章”。“十三五”期間,我們不能一方面經濟指標高歌猛進,另一方面生態環境卻仍然不堪重負,必須加快補齊生態環境短板,以提高生態環境質量為核心做好“十三五”期間生態環境保護工作。

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)對小康社會的環境目標要求進行了進一步明確,即“生態環境質量總體改善”。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)將此目標納入經濟社會發展的總體目標來統籌進行生態環保工作的全面部署。因此,《規劃》首先是一個集中各方面力量,統籌部署好如何補齊短板的規劃,體現了強烈的問題導向和目標導向,是各項規劃中的重中之重,具有緊迫性和重要性。

隨著經濟社會發展水平提高,社會公眾的環境訴求明顯提升,環境質量改善成為難度最大但必須采取綜合措施確保完成的任務。這也要求《規劃》出實招,多用力,硬碰硬,實打實,從補足短板上多謀劃措施,把握環境質量只能更好、不能變差、不能退步的基本要求,統籌設立小康社會環境目標指標,處理好長期目標和短期攻堅的關系,加大綜合治理力度,提高社會公眾環境質量的獲得感。

2 發揮政府作用促進《綱要》實施的重點專項規劃

《“十三五”生態環境保護規劃》是國務院常務會審議、國務院發布的最高等級的20余項重點專項規劃之一,是貫徹落實《綱要》的有力支撐。《規劃》與《綱要》第一次做到了同時編制、同年審批、同步實施,符合側重發揮政府作用、作為《綱要》實施的重要抓手的基本定位。

《規劃》研究編制與《綱要》的內容保持緊密銜接,實際上是一個系統的落實,充分體現和具體化《綱要》的部署與要求。除第十篇加快改善生態環境(42~48章重點納入)外,還涉及到《綱要》第一篇(指導思想、主要目標與發展理念)、第四篇(推進農業現代化中的生態友好型農業、化肥農藥零增長、廢棄物循環利用、休耕輪作等)、第五篇(優化現代產業體系中的綠色制造、傳統產業升級改造)、第七篇(構筑現代基礎設施網絡中的低碳交通、控制煤炭、能源升級、油品升級、維持基本生態用水)、第八篇(推進新型城鎮化中的以環境資源承載力調控城市、農村環境綜合整治)、第九篇(推動區域協調發展中的區域戰略、京津冀協同、長江經濟帶、海洋環境)、第二十篇(強化規劃實施保障)等內容。

五中全會《建議》涉及綠色發展和生態環境保護部分共約2100字左右,《綱要》拓展到6000左右,《規劃》約為4.6萬字左右,可以看出這實際上是一個步步深化、細化、落實和落地的過程。

3 落實新發展理念推動綠色發展的系統規劃

按照“重點專項規劃是落實新發展理念的重要體現”要求,《規劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局,貫徹落實五大發展理念,以五大發展理念引領研究編制工作,實際上是以新發展理念指導生態環保領域的戰略安排。

《規劃》以創新驅動、科技攻關、技術政策、標準體系促進創新發展,推進綠色化與創新驅動深度融合;突出落實國家綠色發展戰略,強化生態空間管控,以四大板塊、京津冀、長江經濟帶等體現協調發展;以“一帶一路”、國際合作推動開放發展,以全面小康、城鄉均衡、環境質量、生態產品等體現共享發展。同時,把五大發展理念真正落實到環保工作中去,以創新突破瓶頸,以協調促進平衡,以綠色補缺生態,以開放加強融合,以共享激發動力,貫徹落實好新發展理念。

《規劃》是國務院印發實施的重點專項規劃,必須按照“圍繞綠色發展,編制生態環境保護規劃”的要求,充分反映習近平總書記的重要講話精神、黨中央國務院關于生態環境保護的新要求。《規劃》充分落實五中全會精神,尤其是關于綠色發展的若干主要任務與要求,逐字逐句予以落實,以綠色發展理念為引領,與《綱要》內容緊密銜接,統籌考慮生態環境保護的各方面、各領域、各環節,強調系統性、整體性、一體化思維。

長期以來,我國經濟增長的資源環境代價過高。國際經驗也表明,發達國家改善環境質量,70%以上靠產業結構調整和技術進步。這體現了源頭預防、減少資源能源消耗、構建節約環保的國民經濟體系對于環境保護工作的極端重要性和有效性。《規劃》特別將強化源頭防控、夯實綠色發展基礎作為第一位的任務,體現了發展和環境保護的辯證統一關系,體現了關于環境保護問題的認識論新成果,也體現了解決環境問題著眼點的方法論。

基于此,《規劃》著力強化環境宏觀政策調控,堅持預防優先,突出前端引導,將環境預防體系做成“硬措施”,將生態環境保護從末端治理向前端延伸,加強前端能源資源消耗協同控制,著力推動構建節約環保的國民經濟體系,以綠色消費倒逼綠色生產革命,做大綠色發展的“環境紅利”,解決環保工作長期以來被動、滯后的問題。

《規劃》強調綠色富國綠色惠民,突出環境空間分級管控,把握底線要求,提出紅線要求,明確上限要求,積極推進供給側結構性改革,做好發展必綠色與綠色即發展兩個層面設計部署,形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構、生產方式和生活方式。

4 強化污染防治與生態保護協同聯動的大規劃

對照五中全會《建議》,按照國家規劃體系總體安排,《規劃》內容要點為:實施山水林田湖生態保護與修復工程,開展大規模國土綠化行動,構建生態廊道與生物多樣性保護網絡,全面提升生態系統穩定性與服務功能。以提高環境質量為核心,實施最嚴格的環境保護制度。深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,實施工業污染源全面達標排放計劃,形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

因此,《規劃》內容要點以加大環境治理力度和筑牢生態安全屏障為兩方面重點,相較以前規劃,應承載更多的內容,規劃范圍更大,視角有所拓展,這體現了跨部門國家規劃的屬性,有利于形成規劃合力,增強了生態環境保護工作的整體性、系統性、協調性和有效性。

《規劃》相比以往規劃的重大變化,就是加強了生態保護的內容,在大幅度增加生態保護目標、指標、任務要求的同時,堅持“山水林田湖生命共同體”理念,強化污染防治與生態保護聯動協同, 專章提出7方面重點任務,要求系統推進森林、草原、河流、湖泊、濕地等重要生態系統保護與修復,擴大生態產品供給,提升生態系統穩定性和服務功能,并明確提出國家生態安全屏障保護修復等14項山水林田湖生態工程,著力維護生態系統健康安全。

《規劃》充分銜接發改、林業、農業、國土、水利、住建等部門關于生態保護與修復的工作,強調保護優先、自然恢復為主,以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架,以重點生態功能區、生物多樣性保護等為平臺,構建國家生態安全格局, 統籌生態保護與建設,實施統一規劃、統一監測評估和統一信息發布。統籌考慮生態廊道和生物多樣性保護網絡、國土綠化、生態治理、城鄉綠地系統與山水林田湖生態保護與建設,系統推進森林、草原、濕地等重要生態系統的保護與修復。擴大生態空間,增加生態流量,提高承載能力,提升生態系統穩定性和服務功能。

5 呼應水氣土三個計劃并進一步做實的綜合規劃

《規劃》編制面臨一個與以前不同的情況,就是大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃在《規劃》研究編制前期相繼出臺,其中水和土壤污染防治行動計劃基本與“十三五”規劃期相同(“大氣十條”到2017年底)。如何在保持基本任務、要求一致的情況下形成“十三五”規劃自身特質,如何在繼承“大氣十條”、“水十條”、“土十條”的基礎上有深化、創新和發揚,是《規劃》編制研究必須要充分考慮的事項。

全面建成小康社會攻堅期,不能平均用力,發力要穩準狠,《規劃》這一焦點就在大氣、水、土污染防治和質量改善。這是當前環境形勢和“十三五”需求的必然要求,也使“十三五”規劃面臨著一個前所未有的新難題,就是如何保持與已經出臺的大氣、水等污染防治行動計劃相一致并有所錯位、有所差異。

分析來看,“大氣十條”、“水十條”、“土十條”都是從各類治理任務著手展開,不少政策措施要求還具有一定的共性,但尚未在文本體例中充分展示分區域分流域的差異化要求。因此,《規劃》在總結評估相關工作的基礎上,結合我國環境形勢日益分異的特征要求,對水、氣污染防治和環境質量改善任務均按照分區域分流域的層級結構進行歸納總結。其中,大氣以京津冀、長三角、珠三角為主維度分別展開,水從幾大流域分別提出要求。同時,大氣方面輔以質量達標管理、重污染天氣預警、區域聯防聯控,水輔以控制單元管理和各類型水體治理要求,這既保持了“大氣十條”、“水十條”的精髓,也避免了重復,還使環境質量管理成為一個體系,使分區分類要求更加明確、具體和落地。

目前來看,“十三五”《規劃》和三大行動計劃相輔相成、錯位表述、相互呼應,并將三大行動計劃實施過程中的一些跟進要求予以統籌,實際上形成了以三大行動計劃為重點,做深做細做實環境質量管理,切實把大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃變成操作性強的“施工圖”的規劃編制總體思路。

6 部署改革任務、厘清改革主線的標本兼治規劃

黨的十八大以來,國家將加強治理體系和能力現代化建設作為生態文明體制改革的主要目標,部署了一系列改革環境基礎治理制度的重大措施。五中全會《建議》提出了“實行最嚴格的環境保護制度,形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系”。因此,《規劃》將這部分內容作為一項重點任務提出,堅持改革創新,突出并固化近年來一系列重大思想、理念、戰略,以規劃部署改革,以改革推進落實規劃。

我們考慮,“十三五”期間,生態環境保護領域改革的力度、效果都會很大,也是加快補齊生態環境短板的治本之策,需要作為規劃的一項“硬任務”、“硬制度”,而不是像以往《規劃》那樣作為保障措施。《規劃》必須充分落實生態文明體制改革總體方案及配套政策制度精神,目標導向在于推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化,矯治長期以來發展強保護弱、一撥人搞發展另外一撥人搞保護的不正確理念、認識、行為方式、組織機制、制度體系等,系統重構生態環保基礎制度。

黨的十八大以來,各項改革措施尤其是生態文明建設和生態環境保護措施密集出臺,《規劃》統籌部署了生態環境治理制度改革,特別是對政府、企業、公眾、法治、市場等主體或領域角度進行了梳理,體現了邏輯關系和目標導向。以環保督察巡視、自然資源資產負債表、離任審計、損害責任追究等落實地方黨委政府環境責任,以排污許可、環境司法、損害賠償等落實企業主體責任,健全生態環境保護市場體系,強化綠色金融等市場激勵機制,健全環境信息公布制度,保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權,形成政府、企業、公眾多元共治的治理體系。

7 頂層設計指導性與具體落地可操作性兼具的五年規劃

“十三五”期間,國家縮減專項規劃的數量,因此必須站在國家的角度,堅持統籌協調,按照重點專項規劃提出的“新、準、高、深、實”5個方面要求,對我國“十三五”時期的生態環境保護工作進行總體設計。一些十分重要、以前有專項規劃進一步細化支撐的內容,可能這次就必須通過《 “十三五”生態環境保護規劃》這一上位規劃實現。因此,《規劃》實際上具有總體性和實施性兩方面的要求,一些事關引領全國生態環境保護工作、協調經濟社會發展、指導地方編制相應規劃的要求應該具體、詳細。目前,《規劃》文本字數為4.6萬余字,是“十二五”規劃1.8萬字的數倍,這實際上就有這方面因素的考慮,也體現了可操作性的導向。

同時,目前對規劃實施情況日益關注,中辦、國辦還第一次就五年規劃實施機制專門發文,因此《規劃》特別強調可實施性,增加了很多專欄,對不少地方進行了差異化落地點名,列出了控制單元等清單名稱,這是環境質量改善的必要要求。

《規劃》強調針對性,提出的每一個目標、每一項任務、每一條措施都力爭針對突出問題,落實到具體區域流域,精準發力。《規劃》強調可行性,結合經濟發展水平、客觀規律和老百姓需求,提出可行、可達、可能的目標任務和政策。

《規劃》研究編制的同時也同步謀劃部署了規劃實施。《規劃》編制出臺與目標指標任務分解同步推進,其中2016年度環保約束性指標已經下達,五年環保約束性指標計劃已經編制完成,各斷面、各單元、各城市環境保護要求已經基本落實,這是在傳統的規劃導向性要求基礎上進一步細化落地的新成果。

 

作者系環境保護部環境規劃院副院長

 

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