發表日期:2016年06月12日

 

“土十條”為土壤環境保護提供了頂層設計

中國網

 

“中國訪談·世界對話”,歡迎您的收看!繼“大氣十條”、“水十條”之后,國務院又于531日印發了《土壤污染防治行動計劃》。《計劃》不僅提出防治硬措施,要求重點防治土壤污染,加強生態保護和修復,還給出了任務時間表:到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制。我國土地污染如何防治,這樣的重任能夠完成嗎?今天,中國網《中國訪談》邀請了環境保護部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰和廣大網友進行交流。

歡迎董主任,我們知道“土壤十條”正式頒布了,您認為“土十條”對整個環境保護有什么意義?

董戰峰:

這一次“土十條”的出臺具有非常重要的意義,一方面回應了社會各界對土壤保護的殷切期待,第二個體現了黨中央國務院對土壤保護的高度重視,有一個非常大的決心,堅決向土壤污染宣戰。

經過多年的發展,我們的經濟成就全球矚目,體量全球第二。多年的發展整體上講還是粗放型的發展模式,同時在土壤方面也產生了很多的環境問題,這次“土十條”的出臺,是對國家環境保護要求的回應。

總體上看,這么多年土壤環保工作很多還處于起步階段,我們做了很多,但是跟土壤環境保護的需求來講有很大的差距。這次“土十條”的出臺對土壤環境保護有著統籌謀劃的意義,對我們將來中長期的土壤保護的目標、重點、任務、機制保障、能力等等,都有系統的規劃、系統的謀劃。我想應該講,“土十條”的出臺對國家土壤環境保護工作提供了非常清晰的中長期路線圖,為國家下一步更好地推進土壤環境保護工作提供了很好的頂層設計。

中國網:

說起來意義重大。說到土壤污染,并不像空氣污染、水污染那么明顯好認,所以請您先給大家介紹一下,所謂土壤污染,主要表現為哪些形式?主要污染物是什么?污染物的主要來源是什么?工業污染、農業污染和生活污染造成的土壤污染問題分別有什么樣的特點?

董戰峰:

土壤污染就是污染物通過不同的途徑——從空氣或者水進入到土壤以后,污染物污染的水平如果達到了一定的程度,對農產品的質量、對老百姓的人身安全就會造成危害,這個土壤就被污染了。這是一個界定,就像主持人剛才講的,土壤污染確實跟水污染、空氣污染不太一樣。土壤污染有很多特定性、隱蔽性、復合性、交叉性、累積性、不可逆性等等,從直觀的角度來講有非常重要的差別,就是隱蔽性。不像水和空氣污染,大家容易看得見、摸得著。水污染很嚴重的話,像城市的水體就是黑臭,老百姓就知道污染得非常厲害。PM2.5濃度水平高的話,老百姓也知道空氣質量差。但是土壤污染很難看到,一般要通過一定的研究,一系列的生物化學方法來監測它的水平才能了解。所以我想它們確實有很大的差異,這個差異決定了我們對土壤污染進行防治的技術方法、管理手段還是有差別的。

董戰峰:

說到主要污染的來源,就有很多了,水污染也好,土壤污染也好,大氣污染也好,包括很多固體廢棄物的排放,一些港口船舶設施的油污污染,放射性輻射污染,都會對土壤造成污染型的危害,它的來源是非常廣的。水污染有各種水體污染物、有機污染物、重金屬等等,可以通過企業的排放行為到達土地上,造成污染。空氣污染主要是磷氧化物、氮氧化物通過沉降的方式進到土壤中。像固體廢棄物的污染物,也是通過排放(進入土壤)。當然,不同類型的污染物危害程度不一樣,有工業固廢,還有醫療廢棄物、城市垃圾等等,危險廢棄物排放到土壤里危害就比較大了。另外還有放射性污染,主要是核輻射。咱們都知道,可能濃度水平很低,但是影響非常大,也是非常深遠。從土壤污染的來源來講是非常多樣的,主要是土壤是很多污染物排放的一個載體。

污染物的類型也非常多,一般分有機性污染物和無機性污染物,這是我們講土壤污染的時候常用的分類方法。無機物污染物,像很多地方發生的重金屬污染,造成的環境污染事故,帶來了很大的損失。像鉛、汞、鉻、鋅等污染物,屬于無機污染物。還有有機污染物,特別是大家知道的,農藥在使用過程中很多時候造成的就是有機污染物的污染。像以前使用的滴滴涕,有的網友還知道這個,很早了,當然現在不用了。實際上這些有機污染物在環境中存在的時間非常長,也是很不容易被自然界消納掉的,影響非常深遠。

中國網:

因為污染具有一定的隱蔽性,所以公眾對土壤污染的敏感程度遠不如對空氣污染和水污染,是否可以說,整個社會對土壤污染的重視程度也是不夠的?這樣一種現象背后的原因是怎樣的?您認為土壤污染會帶來什么樣的危害呢?

董戰峰:

對土壤污染的重視,我想這個問題我們可能要從發展的眼光、歷史的眼光來講。以前可能我們主要的精力還是放在優先發展經濟上,我們更多地關注怎么樣解決溫飽的問題、吃飽穿暖的問題,所以我們對土壤的保護可能有重視,但是重視不夠。這么多年的快速發展,特別是產業結構上主要以工業、重化工為主,這種結構這么多年,對土壤的環境壓力大,由于我們的一些土壤污染防控工作沒跟上,導致了土壤環境問題的產生,我想這有一個過程,有一個階段。

現在到了一個新的發展階段,中國的GDP快到1萬美元了,大家收入多了,荷包鼓了,我們要更加關注我們喝的水、呼吸的空氣還有周邊土壤的安全、食品的安全、土地對人身健康的影響等等,這中間可能有個階段性的訴求。所以我想我們對土壤環境保護工作還要以發展的眼光來看,經過這么多年的發展,確實我們由不夠重視,到逐漸重視,到高度重視,有這么一個變化的趨勢或者說一個過程。我們現在也做了不少的事情,從立法建制,從出臺重金屬的污染防治規劃,包括相關污染的政策要求等等,出臺了很多。但是我想,這跟我們現在需要的程度、需求來講還有很大的差距,下一步還有很多工作要推動。這也是咱們前面講的為什么“土十條”這么系統,這么全面,從中長期對我們有一個規劃的主要原因。

中國網:

請董主任介紹一下土壤污染究竟會帶來什么樣的危害?

董戰峰:

土壤污染直接關系食品的安全,直接關系到居住的環境,跟我們的健康息息相關。食品對我們的健康都有直接影響,但是這個影響的途徑不太一樣。土壤對食品的安全,比如說農藥的使用進入到土壤以后,通過遷移轉化進入到食品里,人食用后——因為人處于食物鏈的頂層,就會富集到人體中,所以農藥的濫用也會影響人的身體健康,到一定程度就會有疾病的產生。

對于工業和住宅用地來說,如果土壤污染水平很高,會通過一系列的途徑,比如說水的問題等等,進入到我們的人體,從而帶來一系列的危害。這兩年這方面的問題爆發得特別多,特別是一些重金屬的污染問題,我想都是跟這個緊密相關的。所以我們對土壤問題的預防還是要整體性地,從各種渠道上避免進入到我們的接觸環境。

董戰峰:

咱們國家土壤污染分布區域的特征比較典型,總體上南方重于北方的污染水平,長三角、珠三角,還有東北老工業基地,這么多年的工業發展,這些地區的污染水平就比較高一些,這個問題比較突出一些。

從重金屬來講,西南和沿海地區相對來講污染得比較厲害一些,最嚴重的四種主要的污染物鎘、汞、鉛、砷,它的含量從西北向東南,還有東北向西南,有濃度水平升高的趨勢。

中國網:

《行動計劃》的開頭就說到,“當前,我國土壤環境總體狀況堪憂,部分地區污染較為嚴重”。您能不能給大家一點具體的形象的介紹,我國土壤污染到底嚴重到什么程度?土壤污染分布的情況又是怎樣的?

董戰峰:

確實,現在我國土壤環境總體狀況不容樂觀,不僅是在整體上非常嚴重,而且在一些地區情況也特別嚴重,而且(現在)進入了土壤污染事故的高發期。我們可以從最近國家環保部和國土資源部兩部委聯合開展的土壤污染狀況調查的數據看到。比如說,咱們國家土壤總超標率是16.1%,調查的這些點位重污染點位比例是1.1%,耕地、林地、草地、未利用地污染水平實際上都非常高。特別是耕地,它的土壤污染點位超標率達到了19.4%,林地、草地、未利用地,它們的土壤點位超標率都在10%左右,這是一個數字。

第二個數字,從土壤的污染類型來看,咱們前面也說了,土壤的無機污染很多是集中在重金屬的污染,它的程度還是比較嚴重的。從無機物污染來講,像鉻、鋅、鉛、鎳等等的超標率都很多,我們可以看一看調查公報,無機性污染物超標問題也是不容忽視的。

另外還有有機污染物調查重點關注的三類,像666,化學名字叫六氯環己烷,還有滴滴涕,污染超標率是0.5%1.9%。從重金屬的污染來講,鎘污染特別厲害,在中國沿海、西南地區可能它的增長超過了50%。確實總體形勢不容樂觀。

中國網:

《行動計劃》第一條說要開展土壤污染調查,掌握土壤環境質量狀況。據您所知,我們對土壤污染的“家底”掌握到什么樣的程度?今后要做到《行動計劃》中要求的摸清家底,還需要做哪些工作?

董戰峰:

實際上,咱們對土壤污染狀況的摸底,這個工作之前是開展過的,基本上有關的部門結合它的部門事權分工做了一些工作,比如說國土部、農業部,包括最近國土部、環保部聯合開展的土壤環境調查。每個部門做的工作跟每個部委的事權是緊密結合在一起的,并不是對污染物總體進行全面的了解。比如說,國土調查主要是從國土資源規劃利用角度來做的。咱們的農業部開展的調查主要是關注農產品質量,我想這跟定位是有關系的。最近的一個工作,就是國土部和環保部兩個部委開展的全國污染調查,時間是2005年—2013年,對全國調查的范圍達到了630萬平方公里。對整個農地、工業用地的不同污染類型都有監測布點考慮,有了這樣一個摸底。

但是整個工作跟咱們今后的土壤環境保護的要求來講還是有很大差距的,比如說“土十條”要求我們要根據土地的不同污染類型分類施策,分類管控。之前很多調查摸底工作對土壤環境實施精細化的管理,包括很多政策落地、標準的實施還是不夠的。所以,下一階段可能還要進一步開展土地的污染防治水平的詳查,這也是在“土十條”里明確提出來的一項非常基礎、非常重要的任務要求。

董戰峰:

要開展這個詳查工作,我想咱們還有很多工作要做。比如說,第一,土壤污染的監測布點。首先,我們監測點位的合理性,它的精度要求我們必須達到,這樣才能有利于我們更全面、客觀地了解土壤污染的水平。這里面包括不同類型的農業用地、林地、草地,還有不同類型的建設用地的監測布點。通過布點,我們要建全國性的土壤環境質量監測網絡,通過這個工作不僅進行摸底,而且持續工作,能對整個土壤環境質量的變化有一個動態持續的跟蹤,有利于今后土壤環境保護工作的持續開展。

第二,部門之間要大力配合,之前做的很多調查工作基本都是部門性的,有一定的部門需求導向考慮,我想后面可能還需要統籌考慮、系統整合,需要有關部門一起努力,共同開展土壤環境保護詳查工作,把底摸好,要有一些協調統籌的機制在里面,爭取大家分頭落實責任分工,一起把工作推進好。

第三,土壤的調查數據我們采集獲取到了以后,為了更好地支持我們的管理工作,為了更好地讓老百姓、社會各界了解這些信息,可能一個很重要的工作就是怎么樣能夠有效地把這些數據和信息更好地讓老百姓、社會各界知道,這里面還要做一些工作。比如說,我們要建立土壤環境質量監測的數據平臺、數據網絡,甚至一些大數據,這個系統調查的一些數據,一些重點的土壤污染的風險源的信息,包括一些科研的、基于科學認知的信息,都能系統地整合到我們這個數據平臺里面去。這樣才能讓更多的人,不僅是管理部門,也包括企業界、NGO、老百姓,都能夠很好地獲取,更方便地獲取這個信息,大家一起參與到土壤環境保護工作中來。

中國網:

其實對任何污染物,無非就是兩個方面:一是防,二是治。我們先說防。《行動計劃》對預防土地污染提出了哪些措施?您認為哪些比較有新意,更有意義?

董戰峰:

確實,咱們的“土十條”對土壤污染防治還是“防”字當頭,預防優先。先不講其他方面,我們從經濟成本考慮,一般來說,防治工作投入——一旦造成土壤污染,以后再修復、治理,把它恢復到以前的水平,很多很難恢復,比如說重金屬污染,從成本的角度來講比例非常大。對一些國家的土壤污染預防與治理成本分析發現,很多時候修復成本是防治成本的幾十倍、上百倍,從經濟成本效益來講也要先突出預防。這也是“土十條”里面我們一個基本的思路。

具體到用哪些措施,還是有很多手段的。比如說我們宏觀上要加強立法,進一步完善土壤標準,加強制度標準的制定,在空間的布局上、在準入上、在清單上、在嚴格的環境管理上……,實際上都有一系列的要求,這個要求就是突出了“防”的理念。

具體到一些亮點或者一些做法比較有特色的,我想可能還是有不少的,比如說土壤在使用上要突出它的分類的非用途調控。這是什么意思?比如說對農用地來說,可能有的地方還比較好,我們要優先保護好;在有些地方可能非常差了,那怎么要求?可能我們就不允許他再種植一些作物,有嚴格的要求。好的地區在農藥化肥使用上都有嚴格的要求,這樣努力使土壤的質量不退化,不再發生惡化,差的就是不對人體健康造成影響。建筑方面也有這方面的要求,有的考慮到健康因素,要嚴格管控,不允許你做開發。有的經濟水平上可以,允許你做一些開發,開發的時候你要修復,達到土壤環境質量標準水平上才可以進行開發。根據不同的土地類型、不同污染水平,有分類調控的管理手段,我想這就是一個很好的防治手段。

另外就是在規劃的源頭上考慮,怎么樣把土壤環境保護的要求、標準納到里面去。相對之前這可能還是很大的調整,以前我們重視,但是怎么樣把土壤環境保護方面的管控要求納入到土地的開發利用規劃里去,納入到園區的規劃里去,我想還是不夠。這一次就把它明確了,而且作為一個非常重要的方面提出來了,我想也算是預防上很好的措施。

中國網:

剛剛您提到了,我們摸清家底的工作是各部門、各部委分門別類進行的,這里就有機制問題。我國的土地管理涉及到國土資源部、建設部、農業部、工信部、國家林業局及環保部等多個部門的合作,如何建立一個責任明確、協調共管的管理機制,您覺得《行動計劃》給出了滿意的答案嗎?

董戰峰:

《行動計劃》對這方面有充分考慮,就是要建立縱向、橫向兩條線的責任分工機制。什么意思呢?就是土壤環境保護工作涉及到不同的部門,剛才主持人您也提到了。這里面不同部門的責任、事權分工到底是怎么樣的一定要明確,要建立事權的責任分擔,細化下一步的工作,這是一個。第二個,不同部門之間怎么樣更好地協作、聯動,包括開展一些預警,特別是在一些大區域尺度上的問題,可能要有很好的協作、聯動機制,有實打實的機制在那里,不是我們搞個聯席的形式,要有個有效的機制。這也是環境保護的特征決定的,需要管理上有這么一個模式。

其次,咱們有個上下(關系),中央到地方有試點分工,土壤的問題不可能中央全都大包大攬,地方上也是。地方按照新修訂的《環保法》的明確規定,就是地方政府要對環境質量負總責,包括了土壤環境質量、土壤環境保護,這里面要明確地方的環境質量責任。

“土十條”里面對怎么樣明確責任,怎么樣抓好責任,實際上都是有明確要求的。咱們對土壤環境保護的目標有明確的規定,比如說2020年對農用地、建設用地安全利用率提出了明確的要求,落到地方才能真正落地實施。落到地方以后到時候要分解,分年度或者周期,到2020年每個地方,省、市要達到什么程度,我要對你進行考核,如果你達不到要求,就有相應的責任機制,要追責。

我想一定要有整體設計在里面,“土十條”現在也確實對這個有明確的要求。這樣我們既有機制在這里,又有責任追究、明確的目標導向,都在這里,這樣就更有利于咱們從體制機制上、部門協調上、中央的分工協調上,把我們土壤保護工作方方面面的要求落地,落到每一個部門,這樣的話才能保障“土十條”的順利實施。

中國網:

剛剛我們一直在說“防”,說完了防,我們再說“治”。眾所周知,土壤中的重金屬污染幾乎是無法清除的,許多有機污染物也需要較長的時間才能降解,因此土壤污染治理難度大。那么這個“難”具體體現在哪些地方?

董戰峰:

確實,土壤的污染相對水、氣的污染來講治理難度是非常大的。一個是給土壤污染的來源、污染原因往往非常復雜。有的污染物一旦進入到土壤以后,可能非常難以修復,更不用談恢復原狀了,這是土壤污染本身的特征決定的。第二個是土壤污染的機理非常復雜,往往是多因素,有物理的、化學的、生物學的,整個遷移轉化過程從機理上來說還是很復雜的,這是第二個難。第三個難,修復治理的投入一般來講非常大。大家經常講一個問題,就是“土十條”實施以后能多大程度解決土壤的問題?有的講幾千億,有的講上萬億。我國土壤污染嚴重的形勢,不僅有現在很重要的存量問題,還有將來面臨的壓力和挑戰的增量問題,不是幾個萬億能解決的,可能都是十萬億水平才能解決。我想資金的問題、投入大的問題也是非常有難度的,需要我們管理部門做一些管理政策、機制方面的創新,怎么樣能把方方面面的投資主動性調動起來。

中國網:

說到要解決這些污染,可能就會涉及到治理經費的問題。那么您認為《行動計劃》提出了解決辦法嗎?《行動計劃》對明確污染治理與修復主體方面做了詳細闡述,這對我們解決治理污染的資金來源問題能起到多大作用呢?

董戰峰:

我想“土十條”對這一塊還是有充分考慮的,土壤環境保護工作難度確實大,要做好,就一定要責任明確,要保障資金投入。實際上,以前土壤問題就是因為事權分工不明確,企業、政府主體不明確,很多時候造成防控措施、一些工作不是很有效,而且很多時候不僅沒有效率,也沒有公平。比如說很多是企業造成的污染,是政府財政解決的,這也是不公平的。當然有很多時候我們還是從其他方面考慮的,比如說社會安定、老百姓的安全等等。

無論怎么樣講,我們一定要把不同主體的責任分工理順,一定要明確界定,這樣才有利于工作更好地開展,包括我們講投入怎么解決,可能都要從這方面去考慮。

說到投入費用的問題,我想“土十條”里面首先提到的,還是要重視加大政府的財政投入。政府的財政投入最起碼在當前一段時間內還是處于主導地位。特別是《行動計劃》里提出來做試點,都需要政府財力解決。這里面我們國家已經有了重金屬污染治理的專項資金,屬于財政資金的投入,很多地方根據地方環境保護要求也有地方的財力投入。

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