發表日期:2019年08月30日

 

以生態環境保護督察推動土壤污染防責任有效落實

Promoting the Effective Implementation of the Responsibility of Soil Pollution Prevention and Control Through the Supervision of Eco-environmental Protection

 

來源:《環境保護》雜志

王夏暉、 劉瑞平、 孟玲瓏

 

摘 要  生態環境保護督察是推動解決區域突出生態環境問題、促進地方樹立新發展理念、推動經濟高質量發展的重要手段。隨著《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》相繼實施,我國土壤污染防治工作有序推進,但由于工作基礎薄弱、地域差異較大、污染成因復雜,土壤污染防治形勢依然嚴峻。文章提出應以生態環境保護督察為重要抓手,推動土壤污染防治法相關制度全面落實,加快重點區域、重點領域、重點行業突出土壤環境問題逐步有效解決,為美麗中國建設奠定堅實的土壤環境安全基礎。

關鍵詞  生態環境保護督察 ;土壤污染問題 ;“土十條”;土壤污染防治法

 

開展中央生態環境保護督察, 是黨中央為推動生態文明建設、加強生態環境保護而采取的一項重大改革舉措和重大制度安排。中央生態環境保護督察開展以來的實踐證明,督察工作不僅推動地方解決了一批突出的生態環境問題,也在促進地方樹立新發展理念、推動經濟社會可持續發展方面發揮了重要作用。2019年6月17日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》,這是生態環境保護領域的第一部黨內法規,具有里程碑意義。土壤是生態系統的重要組成部分,關系農產品質量安全和人民群眾身體健康,土壤環境是生態環境保護督察的重要內容。以生態環境保護督察推動土壤污染防治責任有效落實,成為逐步解決突出土壤環境問題、推動經濟社會實現根本轉型發展的重大舉措。

 

推動黨中央關于土壤污染防治決策部署的全面貫徹

習近平總書記高度重視中央生態環境保護督察工作,親自倡導并推動這一重大改革舉措,要求堅決打好污染防治攻堅戰,以解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動經濟高質量發展為重點,夯實生態文明建設和生態環境保護政治責任,推動生態環境保護督察向縱深發展。將土壤污染防治納入中央生態環境保護督察的重要內容,是推動落實習近平總書記關于土壤污染防治指示要求、貫徹黨中央關于土壤污染防治決策部署的重要行動。

針對土壤污染問題,黨的十九大報告明確提出,要強化土壤污染管控和修復。2018年5月,在全國生態環境保護大會上,習近平總書記再次強調,要全面落實《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”),強化土壤污染管控和修復,有效防范風險,讓老百姓吃得放心、住得安心。習近平生態文明思想和習近平總書記關于土壤污染防治的重要論述,為做好新時代土壤生態環境保護工作提供了強大的思想指引和根本遵循。以生態環境保護督察推動土壤污染防治責任落實,成為保障人民群眾“吃得放心、住得安心”、不斷改善生態環境質量、滿足人民日益增長的美好生活需要的重要手段。

“土十條”實施以來,緊密圍繞保障農產品質量安全和人居環境安全,土壤污染防治工作取得明顯進展,土壤環境管理“四梁八柱”制度體系基本建立。但由于我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎薄弱,一些地方政府對土壤污染認識不足、重視程度不夠,土壤環境管理機構和人員隊伍嚴重缺失。通過生態環境保護督察可推動各級地方政府加大土壤環境管理基礎能力建設,推動實現土壤污染治理體系和治理能力現代化,加快形成多元參與、機制完善、監督考核到位的土壤污染治理體系和提升政府主導、企業擔責、社會參與的土壤污染防治能力,逐步建立土壤污染防治的長效機制。

我國經濟已由高速增長階段向高質量發展階段邁進,通過生態環境保護督察,改善土壤環境質量將發揮推動傳統產業升級的重要倒逼作用。我國部分區域土壤環境重點監管企業分布集中、歷史遺留問題突出,土壤污染風險較高。生態環境保護督察將推動行業布局優化、結構調整、技術進步和轉型升級。督促地方政府落實新發展理念,將高質量發展理念貫穿經濟社會發展全過程,切實加強生態環境保護,大力治理環境污染。督促地方轉變經濟發展方式,嚴禁新增“高污染、高能耗、高排放”企業,發展循環經濟、低碳經濟,落實污染物總量控制和減排要求,開展“散亂污”企業整治,加快落后產能淘汰,推動技術進步和生態產業發展。

 

推動《土壤污染防治法》全面實施

《土壤污染防治法》的頒布, 對土壤污染防治主要制度進行了頂層設計,為開展土壤污染防治攻堅、扎實推進凈土保衛戰提供了法律保障。我國生態環境管理體制基本特征之一是國家驅動、地方落實,督促地方黨委、政府及有關部門落實生態環境保護責任是重中之重。《土壤污染防治法》明確規定:地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責。但從各地實際情況來看,一些地方對土壤污染防治工作認識不到位,土壤污染防治壓力尚未層層傳導,特別是基層政府很少專題研究土壤污染防治工作,對土壤污染防治工作認識模糊、思路不清。通過生態環境保護督察,將國家土壤污染防治決策部署逐層逐級傳導,轉變地方黨委、政府特別是各級黨政主要領導的執政理念,將土壤污染防治工作融入經濟社會發展全過程,全面落實土壤污染防治屬地責任。

《土壤污染防治法》規定:生態環境主管部門對土壤污染防治工作實施統一監督管理;農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理;強化污染者責任,明確土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。但一些地方土壤污染防治工作缺乏有效的部門協調配合,生態環境保護部門之外的相關部門還沒有真正落實土壤污染防治責任。生態環境保護督察堅持問題導向,以解決問題為出發點,督促地方各級黨委、政府及相關部門正視本地區土壤污染問題,壓實各方責任,以高度負責的態度及時應對,加強部門協調聯動,協力解決突出土壤污染問題,堅決守住農產品質量安全和人居環境安全底線。

《土壤污染防治法》規定:縣級以上人民政府應當將土壤污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃;設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門應當會同發展改革、農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門,根據環境保護規劃要求、土地用途、土壤污染狀況普查和監測結果等,編制土壤污染防治規劃。在當前土壤污染防治工作的起步期、攻堅期,可充分發揮生態環境保護督察的督促和指導作用,推動各級政府編制實施土壤污染防治規劃,并與國民經濟和社會發展規劃充分銜接,有效防控區域土壤污染風險。

《土壤污染防治法》規定: 國家支持土壤污染風險管控和修復、監測等污染防治科學技術研究開發、成果轉化和推廣應用,鼓勵土壤污染防治產業發展,加強土壤污染防治專業技術人才培養,促進土壤污染防治科學技術進步;嚴懲土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估活動違法行為。目前,一些地區通過實踐初步建立了土壤污染治理與修復技術體系,取得了一定成效。但總體而言,先進適用、成本低、效果好的技術仍然缺乏,不少地方尚存在土壤污染治理的“土石方工程”。從業單位良莠不齊,調查評估質量不高甚至弄虛作假,污染土壤修復不到位或過度修復等現象均不同程度存在。生態環境保護督察將有力督促地方政府、行業從業者、土地使用權人、污染責任人及相關方嚴格落實《土壤污染防治法》和相關標準規范要求,確保土壤污染防治技術落地不走樣、治理效果不打折。

 

推動土壤污染防治管理制度全面執行

自2016年國家發布實施“土十條”以來,圍繞土壤污染風險管控目標,加快補齊土壤環境管理短板,目前已建立起“一法”(《土壤污染防治法》)、“兩標”( 農用地及建設用地土壤污染風險管控標準)、“三辦法”(污染地塊、農用地、工礦企業用地土壤環境管理辦法)為主體構架的土壤環境管理制度體系。

通過生態環境保護督察推動落實土壤污染源頭防控。保護和改善土壤環境,要以有效切斷污染來源作為基本前提,突出源頭預防,減少污染產生,控制新增污染。通過生態環境保護督察督促企業落實土壤和地下水環境現狀調查、設施防滲漏管理、污染隱患排查、自行監測、污染風險管控和修復等制度措施,強化源頭管控,有效減少新增土壤污染。

隨著我國“退二進三”、化解過剩產能等產業升級行動深入推進,企業的搬遷關閉必然會產生更多的工業企業污染地塊。保障人居環境安全的重中之重是居住、學校、醫療等公共設施建設用地環境安全。將擬收回、已收回土地使用權的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業用地,以及土地用途擬變更為居住和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施的上述用地作為重點監管對象,通過生態環境保護督察督促地方政府相關部門加強監管,嚴格用地準入,守住人居環境安全底線。

“土十條” 提出, 實施農用地分類管理, 根據土壤污染程度、農產品質量,將耕地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類,并分別采取相應的嚴格保護和風險管控措施。農用地分類管理制度是“土十條”提出的一項重大創新舉措,已被《土壤污染防治法》以立法形式固定下來。目前全國農用地土壤污染狀況詳查基本完成,各地耕地污染狀況及面積分布進一步摸清。通過生態環境保護督察,加快推動各地開展農用地土壤環境質量類別劃分和分類管理,督促有關部門按照職責分工落實好農用地分類管理措施, 保障農業生產環境安全,守住農產品質量安全底線。

為防止隨意濫用土壤污染風險評估方法、隨意放寬土壤修復目標值,充分利用生態環境保護督察工作,嚴格規避各地土壤修復工程出現修復不到位或過度修復的問題。同時,轉變土壤污染“大治理、大修復”的理念,落實土壤污染風險管控制度,如對污染地塊,在徹底消除污染不具有經濟技術可行性的情形下,可以采取隔離、阻斷等控制暴露途徑的措施,最大限度防控污染風險;對受污染農用地,可采取農藝調控、替代種植等安全利用措施或禁止種植食用農產品、退耕還林還草等嚴格管控措施,降低或管控農產品超標風險。

 

推動區域突出土壤污染問題逐步根本解決

優美生態環境是人民群眾對美好生活的新期待。加強土壤污染防治、保障良好生態環境、提供更多優質生態產品,是滿足人民群眾對美好生活期盼的重要任務。近年來,城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造、長江經濟帶化工污染整治等產業結構調整中騰退大量土地,部分重有色金屬礦采選與冶煉、化工、電鍍、制革等重點行業企業周邊耕地存在歷史累積和遺留的重金屬污染問題。強化生態環境保護督察,推動突出土壤污染問題逐步解決,以使廣大人民群眾有更多獲得感、幸福感。

我國部分區域土壤污染問題較為突出, 污染成因復雜,風險管控難度大。有色金屬礦采選及冶煉等行業企業周邊地區、地質高背景區及人為活動疊加區等農用地土壤污染風險較高。部分地區工業企業密集分布,關閉搬遷遺留大量污染地塊。但一些地方的黨委和政府重視程度不夠, 監管缺位,監管能力嚴重不足。通過開展生態環境保護督察,一是督促有關地方進一步摸清重點區域土壤污染狀況,查清土壤污染影響范圍、程度,及時發現影響區域生態環境質量和人群健康的土壤污染問題;二是推動重點區域土壤污染風險管控與治理修復,強化相關地方黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府領導的主要責任, 把重點區域突出土壤環境問題解決作為黨政領導班子評價考核的重要內容,督促制定落實重點區域土壤污染風險管控與治理修復方案,分類別分階段開展風險管控與治理修復;三是推動建立重點區域土壤污染防治幫扶制度,總結借鑒藍天保衛戰重點區域強化監督定點幫扶經驗,對污染問題突出、工作基礎薄弱的地區,組建由土壤環境管理、監測、技術等方面的幫扶團隊,采用“一地一策”“駐點跟蹤”等方式,定期開展技術幫扶和指導,集中各方力量推動解決區域突出土壤環境問題。針對土壤生態環境問題突出的區域, 可視情況開展專項督察。

保障人民群眾“吃得放心、住得安心”是土壤污染防治的核心目標,農用地和建設用地是土壤環境監管的兩大重點。針對一些地區工作推進緩慢的情況,通過生態環境保護督察,推動受污染農用地、污染地塊實施風險管控和治理修復, 保障農產品質量和人居環境安全。推動相關地區開展農用地土壤污染源解析,識別農用地土壤污染成因,實施“斷源”行動,切斷污染物進入農田的鏈條。健全建設用地土壤環境監管體系,以生態環境保護督察、統籌強化監督、績效考評等為抓手,將城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造、化工污染整治騰退地塊等納入督察重點,落實生態環境、工業和信息化、自然資源、住房城鄉建設等相關部門責任,嚴格管控污染地塊環境風險,營建安全健康的人居環境。

 

  
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